2008Du17363

Supreme Court en banc Decision 2008Du17363 decided on September 2, 2011 was rendered concerning the cancellation of disposition to levy the regional development tax.

소급과세금지원칙에 대한 확인
소급입법에 의한 과세금지의 이론적 근거로는 법적안정성과 예측가능성, 신뢰보호를 들 수 있고, 헌법상의 근거로 헌법재판소는 소급입법에 의한 재산권 박탈을 금지하고 있는 헌법 제13조 제2항, 조세법률주의에 관한 헌법 제59조를 들고 있다. 대법원은 소급과세금지 원칙에 대하여, 납세의무자의 신뢰가 합리적 근거를 결여하여 이를 보호할 가치가 없는 경우, 그보다 중한 조세공평의 원칙을 실현하기 위하여 불가피한 경우 또는 공공복리를 위하여 간절한 필요가 있는 경우에 한하여 법률로써 그 예외를 설정할 수 있으나, 그런 경우에도 그 예외를 규정한 세법조항이 국민의 납세의무를 가중시키는 것이라면 제한적으로 엄격히 해석하여야 할 것이라는 입장이다.

지방세법상 조례에 의한 위임 통제기준 제시
지방세법의 위임에 대한 지방자치가 활성화되면서 지방자치단체는 조례를 통하여 각종 지방세의 부과와 감면여부를 결정할 수 있다. 그런데, 하위법령인 조례가 상위법인 지방세법의 위임범위를 넘어서 지방세 부과시기를 확장함으로써 소급과세를 하는 경우가 발생할 수 있다. 이 판결은 지방자치단체가 하위 법령인 조례에서 새로운 납세의무를 부과하는 요건에 관한 규정을 신설할 때 그 시행시기를 어떻게 정해야 하는지에 대한 명확한 기준을 제시하였는바, 헌법에 근거하여 지방자치단체의 조례입법을 통제한 최초의 판결로서 그 의미가 크다.

사건의 개요
2005. 12. 31. 법률 제7843호로 개정되어 2006. 1. 1.부터 시행된 구 지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제258조 제1항의 위임에 따라 경상북도는 2006. 3. 16. 구 경상북도세조례(조례 제2909호로 개정되어 2010. 12. 30. 조례 제3224호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 경북도세조례’라 한다)를 개정하면서 제71조에서 원자력발전을 지역개발세의 과세대상으로 규정하고, 제74조에서 “원자력발전에 대한 지역개발세의 부과대상지역은 도내 전지역으로 한다.”고 규정하며, 부칙 제1조에서 “이 조례는 공포한 날부터 시행한다.”고 규정하였다가, 2006. 5. 4. 조례 제2921호로 부칙 제4조 제1항을 신설하여 “원자력발전에 대한 지역개발세의 과세는 구 지방세법 시행 후 발전하는 분부터 적용한다.”고 규정하였다.

또한 같은 위임에 따라 전라남도는 2006. 4. 24. 구 전라남도세조례(조례 제3057호로 개정되어 2010. 12. 27. 조례 제3409호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 전남도세조례’라 한다)를 개정하면서 제71조에서 원자력발전을 지역개발세의 과세대상으로 규정하고, 제73조의2에서 “지역개발세의 부과대상지역은 도내 전지역으로 한다.”고 규정하며, 부칙 제1조에서 “이 조례는 공포한 날부터 시행한다.”고 규정하고, 부칙 제2조 제1항에서 “원자력발전에 대한 지역개발세의 부과는 구 지방세법 시행 후 발전하는 분부터 적용한다.”고 규정하였다(이하 구 경북도세조례 부칙 제4조 제1항과 구 전남도세조례 부칙 제2조 제1항을 합하여 ‘이 사건 부칙규정들’이라 한다). 이러한 개정 조례에 따라 과세관청인 경주시장, 울진군수와 영광군수는 원고에게 2006. 1. 1.부터의 발전량에 대해 지역개발세를 부과하였고, 원고는 2006. 1. 1.부터 각 개정 조례 시행일 전일(경상북도의 경우 2006. 3. 15, 전라남도의 경우 2006. 4. 23.)까지의 발전량에 대한 부과처분은 소급과세금지원칙에 위반된다는 이유로 그 취소를 구하는 소를 제기하였다.

법적 쟁점
소급과세 금지 원칙 위반 여부

변호인 주장
1. 개정 지방세법은 제253조 내지 제257조에서 지역개발세의 과세대상으로 원자력발전을 추가하면서 그 제258조 제1항에서 지역개발세의 부과지역과 부과징수에 관하여 필요한 사항은 도조례로 정하도록 위임하였다. 따라서 개정 지방세법에서 원자력발전을 지역개발세의 과세대상으로 추가하였다고 하더라도 도조례에서 원자력발전에 대한 지역개발세의 과세요건인 원자력발전에 대한 지역개발세를 부과할 지역을 규정하기 전까지는 원고는 원자력발전에 대한 지역개발세 납세의무가 없다.

2. 그런데 앞서 본 바와 같이 경상북도는 2006. 3. 16. 비로소 개정 경북도세조례를 공포·시행하면서 그 제74조에서 원자력발전에 대한 지역개발세 부과지역을 도내 전지역으로 규정하였다. 따라서 원고의 개정 지방세법 제259조 제1항 및 개정 경북도세조례 제73조의 각 규정에 따른 지역개발세 납세의무는 개정 경북도세조례의 시행일인 2006. 3. 16. 비로소 발생하였다. 그럼에도 불구하고 경상북도는 개정 경북도세조례 부칙조항을 두어 개정 지방세법 시행일인 그 해 1. 1.부터 발전하는 분부터 원자력발전에 대한 지역개발세를 과세할 수 있는 것으로 규정하고 있는데, 이러한 개정 경북도세조례 부칙조항은 소급과세금지원칙에 반하는 위법한 규정이라고 할 것이므로, 피고 경주시장 및 피고 울진군수가 위법한 개정 경북도세조례 부칙조항에 근거하여 원고에 대하여 개정 지방세법 시행일인 그 해 1. 1.부터 개정 경북도세조례 시행 전날인 그 해 3. 15.까지의 원자력발전에 대한 지역개발세를 부과한 이 사건 각 부과처분은 위법하다.

3. 한편 전라남도는 2006. 4. 24. 비로소 개정 전남도세조례를 공포·시행하면서 그 제71조에서 원자력발전을 지역개발세 과세대상에 포함시켰는데, 그 조례 제73조의 2의 규정에 의하면 “지역개발세의 부과대상지역은 도내 전 지역으로 한다.”고 규정하고 있으므로, 결국 개정 전남도세조례 제71조 및제73조의 2를 종합하면 원고의 개정 지방세법 제259조 제1항 및 개정 전남도세조례 제73조의 각 규정에 따른 지역개발세 납세의무는 개정 전남도세조례의 시행일인 2006. 4. 24. 비로소 발생하였다고 할 것이다. 그럼에도 불구하고 전라남도는 개정 전남도세조례 부칙조항을 두어 개정 지방세법 시행일인 그 해 1. 1.부터 발전하는 분부터 원자력발전에 대한 지역개발세를 과세할 수 있는 것으로 규정하고 있는데, 이러한 개정 전남도세조례 부칙조항 역시 개정 경북도세조례 부칙조항과 마찬가지로 소급과세금지원칙에 반하는 위법한 규정이라고 할 것이므로, 피고 영광군수가 위법한 개정 전남도세조례 부칙조항에 근거하여 원고에 대하여 개정 지방세법 시행일인 그 해 1. 1.부터 개정 전남도세조례 시행 전날인 그 해 4. 23.까지의 원자력발전에 대한 지역개발세를 부과한 이 사건 각 부과처분은 위법하다.

법원의 판단
1. 조세법률주의를 규정한 헌법 제38조, 제59조의 취지에 의하면 국민에게 새로운 납세의무나 종전보다 가중된 납세의무를 부과하는 규정은 그 시행 이후에 부과요건이 충족되는 경우만을 적용대상으로 삼을 수 있음이 원칙이므로, 법률에서 특별히 예외규정을 두지 아니하였음에도 하위 법령인 조례에서 새로운 납세의무를 부과하는 요건에 관한 규정을 신설하면서 그 시행시기 이전에 이미 종결한 과세요건사실에 소급하여 이를 적용하도록 하는 것은 허용될 수 없다.

2. 구 지방세법 제253조는 ‘대통령령이 정하는 원자력발전’을 지역개발세의 과세대상으로 추가하였는데, 구 지방세법 제258조 제1항에는 “지역개발세를 부과할 지역과 부과징수에 관하여 필요한 사항은 도조례가 정하는 바에 의한다.”고 규정되어 있었으므로, 원자력발전에 대한 지역개발세는 부과요건의 하나인 부과지역에 관한 조례가 정해져야만 비로소 부과지역이 대외적으로 확정되어 이를 부과할 수 있다. 따라서 납세의무의 발생시기는 개정 도세조례 시행·공포일이다.

결론
구 지방세법 제258조 제1항 위임에 따라, 경상북도는 구 경상북도세조례로, 전라남도는 구 전라남도세조례로 각각 원자력발전을 지역개발세 과세대상으로 하고 부과대상지역을 해당 도내 전 지역으로 하는 내용으로 조례를 개정하였고, 개정과 동시 또는 개정 이후에 부칙에서 그 부과시기를 ‘구 지방세법 시행 후 발전하는 분부터 적용한다’고 규정하였는데, 이에 따라 각 과세관청이 원자력발전사업을 영위하는 원고 주식회사에 구 지방세법 시행일인 2006.1.1.부터 소급하여 원자력발전에 대한 지역개발세 부과처분을 한 사안에서, 원자력발전에 대한 지역개발세는 조례로 부과지역이 확정된 2006.3.16.(경상북도의 경우) 또는 2006.4.24.(전라남도의 경우) 이후에 부과할 수 있는데도, 위 각 부칙은 지역개발세 부과요건에 관한 규정을 그 시행시기 이전에 이미 종결한 과세요건사실에 소급하여 적용하도록 하였으므로 헌법 제38조,제59조의 취지에 반하여 무효라는 이유로, 과세관청이 2006.1.1.부터 2006.3.15.(경상북도의 경우)까지 또는 2006.1.1.부터 2006.4.23.(전라남도의 경우)까지의 원자력발전에 대하여 한 지역개발세 부과처분은 소급과세 원칙에 위반하여 무효다.